18.03.2010 r. - Zarząd Województwa Lubuskiego przywiązuje dużą wagę do zapewnienia szerokiego współudziału przedstawicieli zainteresowanych środowisk i grup społecznych w procesie tworzenia zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa – pisze Magdalena Balak-Hryńkiewicz w najnowszym numerze "Regionu".

Najkrócej rzecz biorąc programowanie strategiczne polega na tworzeniu planu działań. Prakseologia, nauka o skutecznym działaniu podkreśla wagę tworzenia planu, w którym określa się cele, środki, miary i kryteria oceny. Nie jest to zatem tylko proste zaplanowanie zdań do realizacji. W dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości potrzebna jest strategia zawierająca wizję przyszłości i cele, jakie chcemy osiągnąć, czyli metaforycznie ujmując, drogowskazy, które prowadzić będą przez szlak rozwoju. Muszą one wynikać z diagnozy sytuacji społecznej i gospodarczej, która wskaże bariery, wyzwania, potencjał rozwojowy.

Co zabrać w drogę?

Ogrom przemian politycznych, społecznych, politycznych oraz nieustający postęp techniczny zdaje się przeczyć możliwościom planowania w warunkach nieprzewidywalnej rzeczywistości. Nie jesteśmy w stanie przewidzieć, jakie warunki będą panować na szlaku, ale mając wiedzę na temat potencjalnych zagrożeń oraz drogowskazy, jesteśmy w stanie podążać naprzód, orientując się na osiągnięcie celu. Co więcej, przewidując możliwy rozwój sytuacji, zabieramy odpowiedni ekwipunek, który usprawni i przyśpieszy wyprawę.

W Polsce planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego nie ma inspirujących tradycji historycznych. Jak pisze Bolesław Winiarski, specjalista w zakresie planowania regionalnego, w krajach o gospodarce rynkowej planowanie ekonomiczne w drugiej połowie XX w. zaczęło się bardzo szybko rozwijać, służąc przygotowaniu różnych oddziaływań rządu na gospodarkę, „natomiast planowanie w krajach tzw. realnego socjalizmu utożsamiano z centralnym administracyjnym zarządzaniem gospodarką”[1].

Jeszcze w połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku, Antoni Kukliński, znany ekonomista, napisał, że w państwach byłego bloku radzieckiego w Europie Środkowo-Wschodniej panuje: „przekleństwo niezrozumienia tego, że klęska planowania sowieckiego nie jest klęską planowania w ogóle. To przekonanie sparaliżowało dyskusję o myśleniu strategicznym i planowaniu strategicznym”[2].

Programowanie strategiczne ma zastosowanie również w poszczególnych dziedzinach rozwoju. Jedną z nich jest polityka regionalna, w której doświadczenia polskie są ściśle związane z procesem integracji europejskiej.

Pierwszy zasadniczy okres prowadzenia polityki regionalnej w Unii Europejskiej znanej w dzisiejszym kształcie, przypada po tzw. wielkiej reformie funduszy strukturalnych (lata 1986-1992)[3]. Wówczas określono cele i zasady polityki regionalnej UE oraz instrumenty ich realizacji. W kolejnym siedmioletnim okresie programowania strategicznego (w latach1993-1999), udoskonalono narzędzia i dostosowano cele do nowych wyzwań. W tym czasie Polska przygotowywała się do wejścia w struktury unijne, wdrażając program Phare, co wiązało się z przygotowywaniem pierwszych dokumentów planistycznych.

W latach 2000-2006 Polska uczestniczyła w większym wymiarze w europejskiej polityce spójności, wdrażając programy przedakcesyjne Phare 2, ISPA i SAPARD na podstawie Wstępnych Narodowych Planów Rozwoju na lata 2000-2002, a następnie na lata 2002-2003. Od 2004 roku Polska, jako pełnoprawny członek UE, przygotowała układ dokumentów strategicznych dostosowany do standardów unijnych, tj. opracowano Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, sektorowe programy operacyjne oraz Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego.

Kto potrafi myśleć strategicznie?

W trwającym okresie programowania na lata 2007-2013, dokumentem planującym kierunki wykorzystania środków unijnych jest Narodowa Strategia Spójności, zwana także Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia. Konkretne cele i priorytety, które chcemy osiągnąć w poszczególnych dziedzinach dzięki unijnym funduszom zaplanowano w poszczególnych tzw. programach operacyjnych, tj. programach branżowych: Infrastruktura i Środowisko, Kapitał Ludzki, Innowacyjna Gospodarka, programie Rozwoju Polski Wschodniej, programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz w 16 regionalnych programach, którymi zarządzają samorządy wojewódzkie.

Jeśli chodzi o tworzenie dokumentów strategicznych wymaganych przez UE, w ramach europejskiej polityki spójności, przynajmniej od 2000 roku, widoczna jest ciągłość systemu: Wstępne Narodowe Plany Rozwoju, Narodowy Plan Rozwoju i sektorowe programy operacyjne, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia i programy operacyjne.

W odniesieniu do programowania strategicznego obejmującego rozwój państwa polskiego, sytuacja jest bardziej skomplikowana. Marek Kozak, ekspert polityki regionalnej, jeszcze w 2007 r. napisał „Zdolność myślenia strategicznego nie należy do silnych stron polskiej polityki rozwoju, co odbija się negatywnie na jakości programów, poczynając od odpowiedniości ich celów do problemów, które mają rozwiązać, a kończąc na jakości instrumentarium. Do istotniejszych problemów wynikających z braku wyrazistej – i realizowanej – strategii należy na poziomie ogólnym zaliczyć faktycznie zredukowanie polskiej polityki rozwoju do realizacji europejskiej polityki spójności w Polsce”[4].

Warto podkreślić, że w polskiej administracji nie brakuje mocy twórczych, jeśli chodzi o tworzenie dokumentów strategicznych. Według raportu MRR na początku 2008 roku funkcjonowało około 190 tego typu opracowań.[5] Niestety częstokroć tworzenie dokumentu  strategicznego było raczej celem samym w sobie, a nie jednym z instrumentów służących polityce rozwoju.

Od 2007 roku nie ma programu wyznaczającego cele i kierunki rządu wobec regionów. Wprawdzie opracowano Strategię Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, dokument w szerszym stopniu uwzględniający politykę rozwoju, ale projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007-2013, nie zyskał rządowej akceptacji. Lukę tę ma wypełnić Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020, której projekt przedstawiono we wrześniu 2009 roku. Układ dokumentów strategicznych dotyczących polityki rozwoju prawnie reguluje ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 roku, znowelizowana  ustawą z dnia 7 listopada 2008 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wśród dokumentów programowania strategicznego wymienia się długo i średniookresową strategię rozwoju kraju oraz strategie tzw. sektorowe, w tym strategie ponadregionalne, krajową strategię rozwoju regionalnego oraz strategie rozwoju województw.

Zgodnie z zapowiedziami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, proces programowania strategicznego w polskiej polityce rozwoju zostanie znacząco wzmocniony, m.in. poprzez wykorzystanie doświadczeń europejskiej polityki rozwoju. Do najważniejszych w tym zakresie należą: wieloletnie programowanie, koordynowanie różnych instrumentów służących osiąganiu ustalonych celów, monitorowanie przebiegu realizacji podejmowanych działań oraz ewaluacja, czyli ocena efektów.

Programowanie strategiczne ma miejsce również na poziomie województw. Obowiązek opracowania dokumentu planującego przyszłość regionu wprowadzono ustawą o samorządzie województwa, wraz powołaniem województw w nowym kształcie w 1999 roku. Lubuski samorząd jako pierwszy w kraju, 6 marca 2000 roku, przyjął Strategię Rozwoju Województwa (uchwała Nr XV/91/2000). Był to zatem pierwszy dokument strategiczny w Polsce opracowany na szczeblu regionalnym. Lubuska strategia została pozytywnie oceniona pod względem jakościowym przez ekspertów zajmujących się problematyką rozwoju regionalnego.

Dokumenty strategiczne, mimo że dotyczą przyszłości, opracowywane są na podstawie aktualnej diagnozy sytuacji społecznej i gospodarczej. Dlatego co jakiś czas, w zależności od natężenia zachodzących zmian, strategia wymaga modyfikacji. Zasadniczym czynnikiem, który spowodował aktualizację Strategii Rozwoju Województwa Lubuskiego w 2005 roku (uchwała nr XXXVI 1/260/2005), było przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, co wiązało się z dostosowaniem w wielu dziedzinach do unijnych standardów. Przez ponad 5 lat funkcjonowania strategii zmieniły się także wewnętrzne uwarunkowania regionu.

Zaproszeni do rady mędrców?

Po kolejnych pięciu latach Strategia Rozwoju Województwa Lubuskiego ponownie wymaga zmian. Zachodzące tendencje rozwojowe w regionie, warunkowane m.in. korzystaniem z funduszy unijnych, przemiany społeczne i gospodarcze, nowe wyzwania, proces przeformułowania modelu rządowej polityki regionalnej, zapowiedź zmian polityce spójności UE po 2013 roku wymienić należy jako jedne z głównych czynników uwzględnionych w decyzji o przystąpieniu do aktualizacji lubuskiej strategii. Podjęcie przez Sejmik Województwa Lubuskiego uchwały w sprawie przyjęcia zasad, trybu i harmonogramu opracowywania aktualizacji „Strategii Rozwoju Województwa lubuskiego”, nr XLVI/445/2010 dnia 1 lutego 2010 roku zapoczątkowało proces zmiany najważniejszego dokumentu strategicznego.

Obowiązek przeprowadzenia procesu aktualizacji Strategii Rozwoju Województwa wynika również z zaktualizowanej ustawy o samorządzie województwa, wprowadzającej konieczność dostosowania strategii rozwoju województwa do zapisów krajowych dokumentów strategicznych, w ciągu 9 miesięcy od  dnia wejścia w życie uchwały o przyjęciu lub aktualizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, a także odpowiednich strategii ponadregionalnych.

Kierując się zasadą partnerstwa, Zarząd Województwa Lubuskiego przywiązuje dużą wagę do zapewnienia szerokiego współudziału przedstawicieli zainteresowanych środowisk i grup społecznych w procesie tworzenia zaktualizowanej strategii. Na poszczególnych etapach opracowywania dokumentu zaplanowano szereg konsultacji społecznych, mając na celu przyjęcie strategii rozwoju powszechnie akceptowanej przez społeczność regionalną.

Na koniec kilka argumentów dla sceptyków zadających pytanie: po co nam strategia rozwoju województwa? Dokument tej rangi ma za zadanie zidentyfikować najważniejsze wyzwania i problemy regionu, które wymagają podjęcia interwencji. Sformułowana w nim zostanie wizja, czyli określony zostanie docelowy stan rozwoju, który chcemy osiągnąć oraz cele strategiczne i operacyjne, pomocne w planowaniu działań w poszczególnych dziedzinach życia. Strategia pozwala także na kreowanie polityki długookresowej, w miejsce podejmowania bieżących i doraźnych decyzji oraz umożliwia koordynację działań różnych podmiotów, na rzecz osiągania wspólnie ustalonych celów rozwojowych i koncentrację środków na najważniejszych przedsięwzięciach.

Strategia Rozwoju Województwa Lubuskiego jest częścią składową systemu programowania strategicznego Polski i Unii Europejskiej.

Magdalena Balak-Hryńkiewicz

Departament Rozwoju Regionalnego

i Planowania Przestrzennego

[1] B. Winiarki, „Polityka ekonomiczna a planowanie gospodarcze”, [w:] Polityka gospodarcza, red. nauk. B. Winiarski, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2002, s.113.

[2] Cytat za: j.w.

[3] Por. K. Głabicka, M.Grewiński, Europejska Polityka Regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s.43-46.

[4] M.W. Kozak, Problem strategii w dokumentach rozwoju regionalnego, [w:] Rozwój, region przestrzeń, praca zbiorowa pod red. G.Gorzelaka, A. Tucholskiej, Ministerstwo rozwoju Regionalnego, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW (EUROREG), Warszawa 2007, s. 358.

[5] Wykaz obowiązujących dokumentów strategicznych (stan na koniec stycznia 2008r.), MRR, Warszawa 2008.

Najnowszy numer "Regionu" jest w druku, ukaże się w kwietniu.